Enjeux managériaux et lecture sociologique de la gestion des organisations publiques
Et si on allait demander de l’aide… aux grands penseurs ?
Soyons honnêtes.
Dans le service public, qui n’a jamais soupiré devant une procédure « parfaite sur le papier »… mais totalement impraticable dans la vraie vie ?
Qui n’a jamais pensé, en réunion ou au guichet, en sortant d’un comité de pilotage ou devant un tableau d’indicateurs :
« En théorie, c’est très bien… mais sur le terrain, on fait comment ? »
Le but de cet article est volontairement simple et très concret :
mettre des mots, des concepts et des repères solides sur un malaise professionnel largement partagé par les agents et les managers du service public.
Et pour éclairer ce problème du quotidien, plutôt que d’empiler une nouvelle méthode managériale ou un énième outil « clé en main », je vous propose de prendre un léger détour par celles et ceux qui ont, depuis longtemps, réfléchi à la tension entre les règles, les organisations… et la réalité humaine.
Nous allons donc convoquer :
- Georg Wilhelm Friedrich Hegel, pour comprendre pourquoi la réalité résiste toujours aux modèles idéaux,
- Aristote, pour redonner toute sa place au jugement professionnel et à la sagesse pratique,
- John Dewey, pour rappeler que les organisations apprennent surtout en expérimentant,
- Hannah Arendt, pour repenser la place des citoyens et des usagers,
- Michael Lipsky, pour comprendre pourquoi ce sont très souvent les agents de terrain qui fabriquent réellement l’action publique,
- et Pierre Bourdieu, pour éclairer les rapports de pouvoir et les effets parfois invisibles de l’institution.
L’ambition n’est pas de faire un cours de philosophie ou de sociologie.
L’objectif est beaucoup plus opérationnel : mieux comprendre ce que vivent les professionnels du service public quand ils doivent, chaque jour, faire tenir ensemble des règles, des objectifs, des outils… et des situations humaines.
Le grand écart entre théorie et pratique : un problème structurel
Dans les organisations publiques, la gestion repose largement sur des modèles rationnels :
- procédures,
- référentiels,
- normes,
- plans d’action,
- indicateurs de performance.
Tout est pensé pour sécuriser l’action, harmoniser les pratiques et piloter les services.
Mais dans la réalité du travail, les équipes composent avec :
- des situations individuelles complexes,
- des urgences imprévues,
- des moyens limités,
- des contraintes de temps,
- et une forte pression sociale.
Le décalage entre la règle et l’action n’est pas une anomalie.
Il est constitutif du fonctionnement même du service public.
C’est précisément ce que permet de comprendre Hegel : le réel ne se laisse jamais enfermer durablement dans des constructions abstraites. L’organisation vit de contradictions, de tensions et d’ajustements permanents.
Autrement dit, le problème n’est pas que la théorie soit « mauvaise ».
Le problème est de croire qu’elle pourrait, à elle seule, gouverner la réalité.
Managers publics : tenir l’organisation… et tenir les équipes
Le manager de proximité est au cœur de ce grand écart.
Il doit simultanément :
- appliquer les cadres institutionnels,
- décliner des orientations stratégiques,
- répondre aux attentes de la hiérarchie,
- et accompagner des équipes confrontées à la complexité du terrain.
C’est ici que la notion de phronesis développée par Aristote devient précieuse.
La sagesse pratique, ce n’est pas :
- suivre une procédure à la lettre,
- ni contourner les règles par confort.
C’est la capacité à juger ce qu’il est juste et possible de faire dans une situation concrète, avec les contraintes réelles.
Dans le management public, cela signifie :
- arbitrer,
- hiérarchiser,
- assumer des choix imparfaits,
- et parfois protéger le travail réel contre des prescriptions irréalistes.
Le cœur du métier managérial n’est donc pas l’application mécanique des outils, mais la traduction permanente de la règle dans des situations humaines.
Apprendre en faisant : la leçon du pragmatisme
Cette posture rejoint très directement la pensée de John Dewey.
Pour lui, une organisation ne progresse pas en appliquant des modèles figés, mais en acceptant une logique d’enquête et d’expérimentation.
Concrètement, dans les services publics, cela suppose de :
- tester des dispositifs,
- accepter que certains outils ne fonctionnent pas comme prévu,
- organiser des retours d’expérience,
- et surtout faire remonter ce que vivent réellement les équipes.
La théorie devient alors un point de départ, et non une norme intouchable.
Prendre soin des équipes pour mieux servir le public
La majorité des démarches de modernisation s’intéressent d’abord à l’efficience, à la qualité de service et à la performance.
Beaucoup moins aux effets humains de l’organisation du travail.
L’éthique du care, portée notamment par Carol Gilligan et Joan Tronto, invite à déplacer le regard.
Appliquée au management public, elle conduit à poser une question simple mais souvent oubliée : dans quelles conditions humaines le service public est-il rendu ?
Prendre soin des équipes, c’est :
- reconnaître la charge émotionnelle du travail au contact du public,
- entendre les difficultés récurrentes,
- reconnaître le travail invisible d’ajustement,
- et traiter les problèmes d’organisation comme de véritables enjeux de santé au travail.
Il ne s’agit pas de compassion, mais de lucidité organisationnelle.
Accepter l’imperfection et travailler avec l’inachevé
Le fonctionnement des organisations publiques est traversé par une instabilité permanente :
- réformes successives,
- réorganisations,
- évolutions réglementaires,
- changements de priorités politiques.
Le philosophe Paul Ricoeur parlait d’une éthique de l’inachèvement.
Appliquée au management public, cette idée est extrêmement concrète :
- il n’existe pas de dispositif parfaitement stabilisé,
- ni de modèle organisationnel définitif.
Le travail managérial consiste alors moins à viser la perfection qu’à maintenir une capacité collective à s’adapter, corriger et ajuster.
Les usagers ne sont pas seulement des bénéficiaires
La relation aux usagers est souvent pensée sous l’angle de la qualité de service ou de la satisfaction.
Mais si l’on s’appuie sur la réflexion politique de Hannah Arendt, on peut envisager les citoyens autrement : comme des acteurs de la vie publique.
Intégrer les usagers dans la réflexion sur les dispositifs, les parcours et les services permet :
- de mieux comprendre les besoins réels,
- de réduire les incompréhensions,
- et de reconstruire une relation de confiance avec l’institution.
Là où tout se joue réellement : les agents de première ligne
C’est précisément ce que montre Michael Lipsky dans son ouvrage fondateur
Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services.
Les agents de terrain ne se contentent pas d’appliquer des politiques publiques.
Ils les fabriquent concrètement, au quotidien.
Ils doivent :
- interpréter des règles générales,
- hiérarchiser des situations,
- arbitrer sous contrainte de temps et de moyens.
Ce pouvoir discrétionnaire est indispensable au fonctionnement réel du service public.
Mais il est aussi une source majeure de tensions et de charge psychique.
Le guichet, un lieu de contradictions sociales
En France, le travail de Vincent Dubois, notamment dans
La vie au guichet : relation administrative et traitement de la misère, met en lumière la violence ordinaire de ces arbitrages.
Au guichet, les agents se trouvent en permanence entre :
- des règles impersonnelles,
- et des situations sociales parfois dramatiques.
Ils doivent décider, expliquer, refuser, orienter, contenir les tensions.
Ce travail relationnel est rarement reconnu à sa juste valeur.
Les interactions institutionnelles sous contrainte
Les travaux de Erving Goffman, notamment dans Asiles, permettent de comprendre à quel point les rôles institutionnels cadrent les comportements.
L’agent ne parle jamais seulement en son nom. Il parle au nom de l’institution.
Cette contrainte de rôle génère une dissonance permanente entre :
- la posture administrative attendue,
- et la relation humaine réelle.
Le poids invisible de la domination institutionnelle
Pierre Bourdieu montre que les institutions produisent aussi des formes de violence symbolique.
Les règles, les procédures, les classements, les catégories administratives peuvent renforcer :
- les inégalités sociales,
- les rapports de domination,
- et le sentiment d’injustice.
Les agents se retrouvent alors dans une position difficile : appliquer des règles qu’ils perçoivent parfois eux-mêmes comme injustes.
Cette contradiction nourrit un profond malaise professionnel.
Individu et organisation : une tension durable
Cette tension est également analysée par Norbert Elias dans
La société des individus.
Les agents publics sont à la fois :
- porteurs de valeurs personnelles,
- et intégrés dans des structures fortement normées.
La difficulté à concilier ces deux dimensions est au cœur de nombreuses formes de démotivation et d’usure professionnelle.
Même au sommet, la règle n’est jamais automatique
Enfin, l’enquête menée par Bruno Latour dans
La fabrique du droit : une ethnographie du Conseil d’État montre que, même dans les institutions les plus prestigieuses, la décision n’est jamais purement mécanique.
Elle est le produit :
- de discussions,
- de négociations,
- de reformulations,
- et de compromis.
Le décalage entre la norme et la pratique traverse donc toute la chaîne administrative.
Vers un management public plus lucide
Le fossé entre théorie et pratique n’est pas un dysfonctionnement à éliminer.
C’est une réalité structurelle à piloter.
Un management public plus réaliste suppose de :
- reconnaître le travail invisible d’ajustement des agents,
- soutenir les managers de proximité dans leur rôle d’arbitre,
- accepter l’imperfection des dispositifs,
- et considérer l’humain comme une donnée centrale de l’organisation.
Reconnaître la tension entre les modèles managériaux et la réalité du terrain, ce n’est pas renoncer à l’ambition du service public.
C’est accepter que l’action publique se construit dans l’incertitude, dans les compromis et dans la relation humaine.
La véritable compétence, pour les agents comme pour les managers, n’est sans doute pas de faire fonctionner parfaitement les outils, mais de réussir, chaque jour, à faire tenir ensemble les exigences institutionnelles, les contraintes du réel et le respect des personnes.
